Dünger und Pflanzenschutzmittel. Reduktionsziele effizient erreichen

Der Einsatz von Düngern und Pflanzenschutzmitteln soll sinken – das will die Politik. Weniger klar ist das »Wie«. Jannik Dresemann fasst einen mehrstufigen Diskussionsprozess mit Experten zusammen. Ihre Empfehlungen sind überraschend eindeutig.

Es ist eine immer wiederkehrende Situation in der Agrarpolitik: Am Schreibtisch werden Szenarien entwickelt, die in der praktischen Umsetzung »von oben nach unten« nur bedingt der Realität gerecht werden. Mit Blick auf die Reduktionsziele im Bereich Düngung und
Pflanzenschutz haben wir deshalb einen anderen Ansatz gewählt. Zusammen mit Experten aus Landwirtschaft, Umweltschutz und Wissenschaft sollten folgende Fragen beantwortet werden:

Welche neuen bzw. modifizierten Politikinstrumente oder deren Kombination könnten Landwirte motivieren, ihre Produktion so zu gestalten, dass Ziele wie die der Farm-to-Fork-Strategie im Bereich Pflanzenschutz und Düngung bei begrenzten staatlichen Mitteln erreicht werden?
Wie können solche Politikinstrumente umgesetzt werden?
Wie können Zielkonflikte insbesondere zwischen Nachhaltigkeits(an)forderungen und ökonomischen Interessen minimiert werden?

Methode

Um diese Fragen zu beantworten, haben wir Workshops nach dem Delphi-Ansatz durchgeführt. Ziel ist es dabei, in einem Prozess unterschiedliche Meinungen zu verdichten und somit eine möglichst fundierte Prognose zu erstellen. Durch mehrmalige Befragung von
Experten inklusive Rückkopplung der Ergebnisse soll festgestellt werden, wo man sich einig ist – oder eben auch nicht. Dem dienten jeweils zwei Treffen von Arbeitsgruppen für Düngung und Pflanzenschutz. Deren Ergebnisse waren die Basis für einen gemeinsamen Abschlussworkshop, in dem die Erkenntnisse weiter ausdifferenziert und diskutiert wurden. Bei anfänglich unterschiedlichen Sichtweisen wurde damit häufig ein Konsens gefunden. Die Ergebnisse wurden dabei unter den Prämissen erzielt, dass die Maßnahmen auf europäischer Ebene umgesetzt werden und es vor der Implementierung umfassender Folgenabschätzungen bedarf.

Düngung: Modifizierte Stoffstrombilanz

Alle Experten forderten die Weiterentwicklung der aktuellen Politikinstrumente und eine Abkehr von Handlungsvorschriften, um die Nährstoffverluste effizient zu senken. Mehrere Teilnehmer vertraten die Ansicht, dass die aktuellen Politikmaßnahmen von der Praxis nicht nachvollzogen werden können, zudem fehle es an einfachen Aufzeichnungs- und Dokumentationssystemen. Aber was kommt künftig infrage? Eine Steuer auf Stickstoff wurde früh beiseitegelegt: Sie treffe nicht nur die Verursacher, sondern alle. Es sollten aber nur
Landwirte sanktioniert werden, die ihre Bilanzwerte nicht einhalten. Der »Königsweg« ist eine auf wissenschaftlichen Erkenntnissen
begründete Stoffstrombilanzierung, die unter Bezug auf den Stand der Technik und entsprechender Vorlaufzeit laufend aktualisiert wird. Sie ist in der Praxis nicht populär, weil sie als zusätzliches Element der ordnungsrechtlichen Feinregulierung wahrgenommen wird. Die Experten waren sich daher einig, dass eine Stoffstrombilanz nur auf Akzeptanz seitens des Berufsstandes treffen wird, wenn durch ihre Einführung andere Handlungsvorgaben wie Düngebedarfsermittlung und Rote Gebiete entfallen. Der Bilanzierungsansatz ermöglicht es, das Verursacherprinzip umzusetzen: Betriebe, die Zielvorgaben erreichen, unterliegen keiner zusätzlichen Reglementierung, während ansonsten weiterführende Maßnahmen angezeigt sind.

Die Stoffstrombilanz ist in der Praxis unbeliebt, aber der »Königsweg«

Lösungen für Phosphor

Die Experten stimmten überein, dass es am sinnvollsten wäre, die Stoffstrombilanzierung um Vorgaben für Phosphor zu erweitern, welche
auf die Phosphorversorgung der Böden auf den jeweiligen Betrieben aufbauen sollte. Somit scheinen verbindliche Grenzwerte für Phosphor erforderlich. Auf mit Phosphor gut versorgten Böden sollte die Düngung auf den Entzug begrenzt und durch zusätzliche Maßnahmen zum Schutz vor Wassererosion ergänzt werden. Dies ist bereits heute Bestandteil der Düngeverordnung. Für stark überversorgte Böden ergab sich in der Diskussion der über die aktuelle Gesetzgebung hinausgehende Kompromiss einer Düngerestriktion von 20 % unterhalb des Entzuges. Dies ließe sich aus Sicht der Experten damit rechtfertigen, dass Phosphor im Boden wenig mobil ist und somit negative Salden erreicht werden müssen, um Lasten langfristig zu senken.

Kontrollen müssen sein

Traktor bei Pflanzenschutzmaßnahmen — Beim Pflanzenschutz sind Reduktionsziele »auf der Fläche« nur mit großem Verwaltungsaufwand und fragwürdigen Ergebnissen umzusetzen. Foto: Amazone

Um bei der Einführung einer flächendeckenden Stoffstrombilanzierung den Wegfall anderer Vorgaben rechtfertigen zu können, sollte nach Ansicht der Experten auch die Kontrolleffizienz und -dichte angehoben werden. Das flächendeckende Monitoring der Stoffstrombilanzen wäre dabei um Betriebs- bzw. Buchführungskontrollen zu ergänzen. Verstöße seien konsequent zu sanktionieren, Umgehungstatbestände
systematisch zu analysieren und anschließend zu verhindern. Ebenfalls müssten Kreuzkontrollen möglich sein, um die Zuverlässigkeit der Angaben der Landwirte überprüfen zu können. So sollten z. B. Vorlieferanten verpflichtet werden, ihre Lieferungen an die Landwirte offenzulegen.

Was noch infrage kommt. Neben der Bilanzierung wurden weitere Maßnahmen diskutiert. Die Experten empfehlen mehr Forschung zur teilflächenspezifischen Düngung bzw. Bedarfsermittlung, zur verlustmindernden Ausbringung von organischen Düngern (Technik, Ansäuerung, Inhibitoren), zur Erfassung von Nährstoffgehalten (NIRS) und zur Züchtung für höhere N- und P-Effizienzen in der Tierhaltung, um deren Potenziale in der Praxis vollumfänglich zu heben. Zudem wird in der Beratung eine wesentliche Komponente für die Unterstützung landwirtschaftlicher Betriebe bei der Minderung von Umwelteinflüssen gesehen. Als positives Beispiel wurde z. B. die Beratung in Wasserschutzgebieten genannt.

Die Bilanzsalden in Deutschland waren in den letzten Jahren bereits rückläufig. Sollte sich dennoch abzeichnen, dass Ziele verfehlt werden, wären Ansätze der wirtschaftlichen Förderung nachhaltiger Bilanzsalden oder die Bepreisung von hohen Überschüssen denkbar. In diesem
Kontext wurde die Idee vorgebracht, geringe Nmin-Werte im Herbst zu prämieren, da hiermit in Wasserschutzgebieten bereits Erfolge erzielt werden konnten. Die Möglichkeit, ergänzende Instrumente einzuführen, wenn die Ziele verfehlt werden, wurde von allen Experten befürwortet – ob über Förderung oder Bepreisung, wurde nicht abschließend geklärt.

Pflanzenschutz: Auf der Fläche oder daneben?

Der Pflanzenschutz ist in der konventionellen Landwirtschaft fester Bestandteil der Produktion und trägt zu hohen Qualitäten und Erträgen bei. Der mengenmäßige Absatz von Pflanzenschutzmitteln in Deutschland ist in den letzten Jahren nahezu konstant. Neben dem eigentlichen Nutzen, der Reduktion von Schadorganismen, gilt der Pflanzenschutz aber auch als eine der Hauptursachen für den Rückgang der biologischen Vielfalt. Dies ist einer der Gründe, warum die Anwendung von Pflanzenschutzmitteln in Politik und Gesellschaft vielfach kritisch diskutiert wird und bereits teils umfangreiche Politikziele formuliert wurden.

Grundsätzlich lässt sich das Ziel, die Menge und das Risiko von Pflanzenschutzmitteln zu reduzieren, auf verschiedenen Wegen erreichen. Die von der Gruppe abgeleiteten Politikempfehlungen bezogen sich auf drei Dimensionen: a) die Minderung des Risikos durch Pflanzenschutzmittel innerhalb intensiver Produktionssysteme, b) die Förderung hoher Ökosystemleistungen auf einem Teil der Agrarfläche und c) den Schutz von Nichtziel-Habitaten.

Auf der Produktionsfläche

Zunächst liegt in den Grundsätzen des integrierten Pflanzenschutzes ein großes Potenzial. Flächendeckend gehoben werden konnte es über die letzten Jahre hinweg allerdings nicht. Auch ein ökologischer Landbau auf 25 oder 30 % der landwirtschaftlichen Fläche könnte vermutlich einen relevanten Beitrag leisten. Trotz substantieller Förderung deutet die aktuelle Marktentwicklung jedoch nicht darauf hin, dass dieses Ziel mittelfristig erreicht werden kann. Ohnehin würden zunächst wahrscheinlich ertragsschwache und Grünland-Standorte
umgestellt und somit die Reduktionswirkungen gering bleiben. Unstrittig hingegen scheinen die Reduktionspotenziale neuer Technologien. Es ist nur schwer zu beantworten, wie schnell diese Lösungen zur Praxisreife gelangen können und wettbewerbsfähig sind, um schließlich großflächig angewendet zu werden.

Wie erfassen ... Für eine flächige Extensivierung bräuchte es deshalb neue Politikinstrumente, wobei die Ziele für die konventionelle und auch die ökologische Landwirtschaft gleichermaßen gelten sollten. Ebenso lehnte die Gruppe nationale Alleingänge ab. Zunächst stellt sich die Frage: wie erfassen? Ein verminderter Einsatz von Pflanzenschutzmitteln lässt sich über verschiedene Indikatoren messen und bewerten. Die reine Bewertung der Menge an eingesetzten Pflanzenschutzmitteln wurde unter dem Aspekt der daraus voraussichtlich hervorgehenden Wirkstoffsubstitution als ungeeignet eingestuft. Der von der EU-Kommission verwendete Harmonized Risk Indicator (HRI) wird hingegen bereits für alle Mitgliedstaaten erfasst und scheint eine vergleichsweise breite politische Akzeptanz zu erfahren, ist aber »ursachenfern«. Deutlich geeigneter wäre z. B. der dänische Pesticide Load Indikator (PLI), weil er vergleichsweise präzise die tatsächlichen ökologischen Risiken abbildet. Im Plenum herrschte Konsens, dass der HRI zwar einfach zu erheben und anzuwenden sei, allerdings nur wenig wissenschaftlich fundiert ist. Daher kann seine Veränderung im Zeitablauf den Beitrag einer Pflanzenschutzmittelreduktion zum eigentlichen Kernziel innerhalb intensiver Produktionssysteme nur sehr bedingt abbilden.

… und wie steuern? Laut den Experten sollte die Extensivierung innerhalb intensiver Produktionssysteme durch marktwirtschaftliche
Instrumente geschehen und nicht über pauschale Vorgaben des Ordnungsrechts. Konsens zu einem Instrument konnte zwar nicht erzielt werden, vertiefend diskutiert wurden jedoch die Ausgabe von Lizenzen an die Landwirte und eine Abgabe auf Pflanzenschutzmittel (»Steuer«).

Lizenzen

Hierbei könnten jedem Betrieb zu Beginn des Wirtschaftsjahres kostenlos Nutzungsrechte zugeteilt werden. Das könnte der mehrjährige Durchschnitt an »Risikoeinheiten« je Hektar sein. Die Betriebsleiter und Betriebsleiterinnen sollten die Option haben, Nutzungsrechte an
Berufskolleginnen und -kollegen uneingeschränkt zu verkaufen oder von ihnen einzukaufen, falls ihr Bedarf über den zugeteilten Nutzungsrechten liegt. Such- und Transaktionskosten würden durch eine Online-Plattform minimiert, die gleichzeitig bei Handel, Administration und Kontrolle helfen würde. Dabei könnte der Gesetzgeber die Reduktion sehr gut lenken. Die Einkommenseffekte für die Betriebe wären im Vergleich zu anderen Optionen deutlich geringer.

Dieser Umstand ist damit zu begründen, dass die Landwirte bei den anderen Instrumenten zusätzliche Aufwendungen für alle eingesetzten Einheiten Pflanzenschutzmittel haben, bei dieser jedoch nur auf die letzten. Die Erlöse aus dem Handel mit Nutzungsrechten würden zu jedem Zeitpunkt im Sektor bleiben, die Produktionssysteme über die Pflanzenschutzmittelintensität verstärkt in Konkurrenz treten. Es gibt aber auch Nachteile. Da der Staat die Einhaltung der Grenzwerte einzelbetrieblich kontrollieren und ggf. sanktionieren müsste, ist dieses Instrument mit relativ höheren Administrations- und Kontrollkosten verbunden. Daher gab es auf Seiten einiger Experten auch Bedenken hinsichtlich der damit verbundenen Herausforderungen für die Verwaltung. Zudem wurde die Gefahr gesehen, dass ein solch komplexes Optimierungssystem kleinere Betrieb überfordern könnte.

Abgaben

Deren Höhe würde sich nach der durch den Indikator festgelegten Bewertung des potenziellen Schadens einzelner Wirkstoffe sowie deren Anteilen in einem Pflanzenschutzmittel je abgesetzter Einheit bemessen. Um die Kontroll- und Administrationskosten gering zu halten,
könnte die Abgabe bei Hersteller bzw. Importeur oder Handel erhoben werden. Auch wenn bereits Erfahrungen aus Dänemark und Frankreich existieren, erscheint es sehr herausfordernd, die optimale Höhe der Abgabe im Sinne der Zielerreichung festzulegen. Weiterhin wird von einem linear verlaufenden Grenznutzen des verringerten Pflanzenschutzmitteleinsatzes ausgegangen, weil alle Einheiten gleich besteuert werden. In der Praxis nimmt aber vermutlich in der Regel der Grenznutzen mit zunehmendem Rückgang des Einsatzes zu. Wenn sich die Abgabesätze an empirischen Preiselastizitäten orientieren, dürfte es regelmäßig zunächst zu einer Untererfüllung der Zielwerte
kommen, was eine wiederkehrende (willkürliche) Anpassung nach sich ziehen müsste. Eine Abgabe adressiert zudem alle eingesetzten Pflanzenschutzeinheiten eines Betriebes, also auch die nach einer Halbierung verbleibenden. Bei einer Lizenzausgabe an Endverbraucher wäre dies nicht der Fall. Zwischen den Experten herrschte Konsens, dass die Erlöse aus einer Abgabe auf Pflanzenschutzmittel in den Sektor zurückgeführt werden sollten. Die Ausgestaltung der oftmals angeführten flächenbasierten Rückvergütung birgt jedoch Herausforderungen und wäre sehr wahrscheinlich mit Debatten über die Verteilungsgerechtigkeit verbunden.

Neben der Produktionsfläche. Nur ergebnisorientiertes Handeln schützt Arten entsprechend ihrem Vorkommen und ihren Ansprüchen. Dies war breiter Konsens der Experten und spricht für die dezentrale Ausgestaltung von Segregationsmaßnahmen für Leitarten. Auf regionaler Ebene werden sinnvolle Maßnahmen zwischen regionalen Interessenvertretern abgestimmt, die Umsetzung durch landwirtschaftliche Betriebe organisiert und diese begleitend beraten. Dieses Vorgehen erscheint für die erfolgreiche Einbettung von Umweltschutzmaßnahmen in die Agrarlandschaft unabdingbar. Die umzusetzenden Maßnahmen und deren Entlohnung orientieren sich an den regionalen Gegebenheiten und werden vor Ort gemeinsamvon Naturschutz und Landwirtschaft festgelegt. Ein national einheitlich definiertes Ordnungsrecht kann dem Anspruch der regionalen Zielorientierung dagegen nicht gerecht werden.

Immer wieder kommt die Frage: Wer soll das verwalten? Die große Herausforderung einer solchen dezentralen Politikgestaltung sehen die Experten in der Agrarverwaltung und dem mit der Einführung verbundenen administrativen Aufwand. Für die Umsetzung eines Ansatzes mit zielorientierter regionaler Maßnahmengestaltung bedürfte es eines grundlegenden Umdenkens hinsichtlich der Entlohnung und Regulierung von Umweltleistungen. Speziell in Deutschland dürften dabei die etablierten Strukturen in der Agrarverwaltung derartigen Ansätzen im Wege stehen. Hier wäre ein erhebliches Umdenken in der Agrarverwaltung mit entsprechenden Vorlaufzeiten für die Umsetzung notwendig.

Mehrere Wege gleichzeitig gehen. Nach Auffassung der Experten haben auf Zielarten ausgerichtete spezifische Maßnahmen aber Grenzen. Nur das Zusammenspiel von passgenauen Maßnahmen für Leitarten und das ergänzende Angebot für den »Mainstream« der biologischen Vielfalt (Brachen, nicht genutzte Kleinstrukturen…) sei im Sinne der Zielerreichung ein Schritt nach vorn. Hierzu zählen auch einige Maßnahmen, die im Ordnungsrecht und in der Gemeinsamen Agrarpolitik (Konditionalität, Ökoregelungen) verankert sind bzw. waren.

Die Empfehlungen in Kürze

Im Bereich Düngung ist die Komplexität der aktuell stark auf Handlungsvorgaben basierenden Politikinstrumente, namentlich der Düngeverordnung, ein wesentliches Hindernis, um die Agrarumweltpolitik weiterentwickeln zu können. Gleichwohl müssen die Nährstoffverluste auf Ebene des Einzelbetriebes reduziert werden. Eine ambitionierte Ausgestaltung einer Stoffstrombilanzierung wurde dafür als probates Mittel erachtet, um nur die Betriebe zu identifizieren und ggf. zu sanktionieren, die oberhalb von Grenzwerten liegen. Stark handlungsorientierte Vorgaben sollten nur für Betriebe gelten, die ihre Grenzwerte nicht einhalten.

Im Pflanzenschutz ist zwischen dem Schutz von Nichtziel-Habitaten, der Förderung von hohen Ökosystemleistungen auf einem Teil der Fläche und der Extensivierung innerhalb intensiver Produktionssysteme zu differenzieren. Reduktion darf aus Sicht der Teilnehmer kein Selbstzweck sein, sondern muss der Stärkung der Biodiversität und der Lebensmittelsicherheit dienen. Notwendige Extensivierungen sollten dabei so weit wie möglich durch marktwirtschaftliche Instrumente gelenkt werden und nicht über pauschale Vorgaben des Ordnungsrechts.

In Summe setzen die diskutierten Ansätze stärker am Verursacherprinzip an als die bisherigen ordnungsrechtlichen Vorgaben. Sie bieten die Chance, die Reduktionsziele effizienter zu erreichen. Für die Umsetzung würden sich aber erhebliche Änderungen für die Agrarverwaltung und die Landwirte ergeben. Wie so häufig eröffnet in diesem Zusammenhang die Digitalisierung Potenziale, den immer wieder angeprangerten administrativen Aufwand zur Dateneingabe und -kontrolle zu verringern. Voraussetzung sind aber einheitliche und intuitiv bedienbare Datenbanken. Natürlich braucht es für solche Weichenstellungen auch einen ausreichenden politischen Vorlauf.